全過(guò)程工程咨詢中三個(gè)基本問題及對(duì)策
全過(guò)程工程咨詢中三個(gè)基本問題及對(duì)策
李戰(zhàn)軍
（河南誠(chéng)安工程管理咨詢公司，河南洛陽(yáng)）
工程建設(shè)項(xiàng)目，從項(xiàng)目生命周期的角度透視，大致分為投資決策階段、建設(shè)階段和運(yùn)營(yíng)等三個(gè)階段。其中，投資決策階段，主要圍繞著項(xiàng)目機(jī)會(huì)研究和可行性進(jìn)行研究，應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展需求，科學(xué)確定項(xiàng)目性質(zhì)、投資規(guī)模、來(lái)源和投資方式，實(shí)施以下工作：1）項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的編制與論證；2）進(jìn)行節(jié)能評(píng)估、社會(huì)穩(wěn)定性評(píng)估和環(huán)境評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)價(jià)；3）前期市場(chǎng)調(diào)查、策劃咨詢、概念性設(shè)計(jì)或規(guī)劃設(shè)計(jì)等工作；建設(shè)階段的核心，在于依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模，組織工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)工程實(shí)體；運(yùn)營(yíng)階段是工程效用的體現(xiàn)，運(yùn)營(yíng)的核心在于向社會(huì)提供公共服務(wù)，滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需求。在現(xiàn)行投資管理體制下，雖然國(guó)務(wù)院的簡(jiǎn)政放權(quán)“放管服”，在一定程度上保障了工程的社會(huì)效用，但仍需要有資格的企業(yè)和對(duì)應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的人員來(lái)組織實(shí)施。例如，在投資策劃階段，需要有工程咨詢、環(huán)保、水土保持、規(guī)劃設(shè)計(jì)的資格的企業(yè)介入其中，更需要咨詢工程師、規(guī)劃工程師從事專業(yè)的咨詢工作；在項(xiàng)目實(shí)施階段則需要勘察、設(shè)計(jì)、造價(jià)咨詢、工程監(jiān)理、項(xiàng)目管理等多個(gè)專業(yè)的資格許可的企業(yè)參與，其從業(yè)人員，有注冊(cè)建筑師、結(jié)構(gòu)工程師、監(jiān)理工程師、造價(jià)工程師等職業(yè)資格要求。項(xiàng)目轉(zhuǎn)入竣工移交（試車）后，進(jìn)行運(yùn)營(yíng)（維護(hù)）階段，需要運(yùn)營(yíng)者具有相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)策劃、營(yíng)銷和服務(wù)能力，例如地產(chǎn)項(xiàng)目維護(hù)，國(guó)家對(duì)物業(yè)公司管理有相關(guān)要求等。
以上項(xiàng)目三階段理論表明，項(xiàng)目建設(shè)的不同階段有不同要求。業(yè)主需要與多個(gè)民事主體簽訂多個(gè)合同，這在業(yè)主管理團(tuán)隊(duì)在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律、財(cái)務(wù)等專業(yè)優(yōu)勢(shì)相對(duì)較弱情形下，存在多種項(xiàng)目履行風(fēng)險(xiǎn)，亦不利于項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)，在全過(guò)程工程咨詢中表現(xiàn)尤其突出，因?yàn)槿^(guò)程工程咨詢把上述不同的合同業(yè)務(wù)板塊統(tǒng)一打包給一個(gè)咨詢公司，不利于專業(yè)人做專業(yè)事的咨詢業(yè)發(fā)展，市場(chǎng)上沒有，也不可能有這樣一種包絡(luò)工程咨詢各個(gè)專業(yè)技能的咨詢?nèi)藛T，***多是一種“萬(wàn)金油”或是一種工程咨詢業(yè)務(wù)板塊，即勘察、設(shè)計(jì)、造價(jià)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、項(xiàng)目管理和審計(jì)的簡(jiǎn)單組合，把從屬于不同專業(yè)的咨詢?nèi)藛T整合在一起，沒有從根本上改變工程咨詢企業(yè)的發(fā)展模式，并不利于工程咨詢企業(yè)專業(yè)化的發(fā)展。為此，本文對(duì)全過(guò)程工程咨詢落地中存在的問題、難點(diǎn)和痛點(diǎn)，結(jié)合市場(chǎng)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出相應(yīng)策略及建議。
一、全過(guò)程工程咨詢落地三個(gè)基本問題分析
1.全過(guò)程工程咨詢法律地位不明晰
經(jīng)過(guò)梳理，關(guān)于全過(guò)程工程咨詢的政策性文件有如下特征：
1）2017年國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)發(fā)展的意見[國(guó)辦發(fā)（2017）19號(hào)]，提出了全過(guò)程工程咨詢的理念和概念。
2）住建部關(guān)于開展全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)的通知[建市（2017）101號(hào)]。
3）住建部發(fā)改委關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見[發(fā)改投資規(guī)（2019）515號(hào)]，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，這些屬于政策性文件，而《建筑法》、《合同法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》中是按工程建設(shè)不同環(huán)節(jié)立法，找不到全過(guò)程工程支撐的依據(jù)。沒有上位法的支撐，在一定程度上得不到強(qiáng)制推行，屬于可有可無(wú)的地位，影響全過(guò)程工程咨詢新業(yè)態(tài)的發(fā)展。
2.服務(wù)酬金的計(jì)取及列支問題。
1）傳統(tǒng)的工程咨詢費(fèi)用有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)作為參考。雖然工程咨詢服務(wù)費(fèi)，已經(jīng)由政府指導(dǎo)價(jià)改為市場(chǎng)調(diào)解價(jià)。但在國(guó)有資金占主導(dǎo)地位的項(xiàng)目建設(shè)中，根據(jù)財(cái)政部關(guān)于評(píng)審的相關(guān)要求，單獨(dú)的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、勘察、造價(jià)等，在招標(biāo)準(zhǔn)備階段，一般是需要財(cái)政部門評(píng)審出具控制價(jià)評(píng)審意見后，才能開始招標(biāo)。而全過(guò)程工程咨詢過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)的若干建設(shè)組織模式，例如，“設(shè)計(jì)+監(jiān)理+造價(jià)”模式、“項(xiàng)目管理+監(jiān)理+造價(jià)”模式。在啟動(dòng)招標(biāo)前，對(duì)于政府投資項(xiàng)目而言，需要對(duì)不同的組織模式獲得主管部門或者財(cái)政部門的許可，需要財(cái)政評(píng)審部門出具控制價(jià)的評(píng)審意見才能進(jìn)行下一步的工作。雖然有指導(dǎo)文件強(qiáng)調(diào)，全過(guò)程工程咨詢服務(wù)酬金可按各個(gè)專業(yè)咨詢服務(wù)費(fèi)累加，亦可按人工加酬金的方式計(jì)取。但它與項(xiàng)目的復(fù)雜程度、服務(wù)內(nèi)容、期限、投入人員的素質(zhì)等資源關(guān)聯(lián)度極高，況且全過(guò)程咨詢大多是較大的項(xiàng)目，少則上億，多則十幾個(gè)億，取費(fèi)基數(shù)較大，匯總打包后金額較大，出具一個(gè)合理的收費(fèi)，是需要慎重研究的，因是簡(jiǎn)單地將各個(gè)專業(yè)咨詢費(fèi)用的累加，與傳統(tǒng)的平行發(fā)包模式并沒有本質(zhì)區(qū)別，也不利于全過(guò)程工程咨詢的發(fā)展或是咨詢效用提升。
2）關(guān)于全過(guò)程工程咨詢費(fèi)用的列支問題。
能查閱到的相關(guān)政策文件如下：
①發(fā)改委、住建部關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程咨詢服務(wù)的若干意見[發(fā)改投資規(guī)（2019）
515號(hào)]指出，全過(guò)程咨詢服務(wù)酬金在項(xiàng)目投資中列支的，所對(duì)應(yīng)的單項(xiàng)咨詢服務(wù)費(fèi)用不再列支。
②項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用的來(lái)源，一般參照項(xiàng)目可行性研究的投資估算和初步設(shè)計(jì)概
算,政策依據(jù)是國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部關(guān)于印發(fā)“建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)的通知”[發(fā)改投資（2006）1325號(hào)]，建設(shè)投資由工程費(fèi)用（建筑工程費(fèi)、安裝工程費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)）、工程建設(shè)其他費(fèi)用和預(yù)備費(fèi)組成。
雖然，全過(guò)程工程咨詢費(fèi)用應(yīng)在工程建設(shè)其他費(fèi)用的范圍，但問題是在工程建設(shè)其他費(fèi)用范圍內(nèi)。例如，項(xiàng)目管理費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)、造價(jià)咨詢費(fèi)、勘察費(fèi)用、相關(guān)專項(xiàng)費(fèi)用都是單列形式出現(xiàn)，沒有全過(guò)程工程咨詢費(fèi)，雖然發(fā)改委[發(fā)改投資規(guī)（2019）515號(hào)]文件規(guī)定“全過(guò)程工程咨詢服務(wù)酬金在項(xiàng)目中列出，所對(duì)應(yīng)的單項(xiàng)咨詢費(fèi)用不再列支”但在政府投資項(xiàng)目的實(shí)踐中，需要在招標(biāo)前進(jìn)行財(cái)政評(píng)審。這些原則性政策文件對(duì)財(cái)政評(píng)審的約束性較弱。
③全過(guò)程工程咨詢有多種組織模式，咨詢標(biāo)準(zhǔn)較難統(tǒng)一，向業(yè)主提供的服務(wù)
成果的精度和深度如果不能在招標(biāo)前，把業(yè)主需求羅列清晰明確，在實(shí)踐中會(huì)有很多“詬病”，這也是全過(guò)程工程咨詢較難落地的原因之一。
3.誰(shuí)牽頭組織全過(guò)程工程咨詢
國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)的工程咨詢模式是典型的“鐵路警察各管一段”！那么，誰(shuí)牽頭組
織全過(guò)程工程咨詢有利于項(xiàng)目建設(shè)呢，一些行業(yè)主管部門頒發(fā)的政策性文件中各說(shuō)不一。設(shè)計(jì)方認(rèn)為，設(shè)計(jì)影響投資在80%以上，設(shè)計(jì)師負(fù)責(zé)牽頭把控項(xiàng)目較為合理；造價(jià)方認(rèn)為，項(xiàng)目***終體現(xiàn)在投資費(fèi)用上，花小錢，辦大事是業(yè)主的愿望，造價(jià)工程師應(yīng)牽頭合適；監(jiān)理方認(rèn)為，“三控=管理-協(xié)調(diào)”是監(jiān)理的強(qiáng)項(xiàng)，與全過(guò)程工程咨詢的進(jìn)度、投資、質(zhì)量、安全、現(xiàn)場(chǎng)綜合管控一脈相承，監(jiān)理工程師牽頭較為合適；項(xiàng)目管理方認(rèn)為，全過(guò)程工程咨詢屬于項(xiàng)目管理的延伸，體現(xiàn)其綜合性、復(fù)合性的智能技術(shù)性特征，應(yīng)由項(xiàng)目管理或咨詢工程師牽頭合適。
那么，到底誰(shuí)牽頭更有利于全過(guò)程工程咨詢發(fā)展或是工程咨詢行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并沒有統(tǒng)一答案，但任由市場(chǎng)這樣無(wú)序發(fā)展，肯定對(duì)其無(wú)利或是有害。
二、全過(guò)程工程咨詢落地的對(duì)策建議
針對(duì)全過(guò)程工程咨詢落地存在的問題，本文提出以下對(duì)策建議：
建議1.盡快明確全過(guò)程工程咨詢的法律定位
全過(guò)程工程咨詢是一種大咨詢概念下的新的業(yè)態(tài)形式，是對(duì)現(xiàn)行工程咨詢中惡五方責(zé)任主體的綜合涵蓋。首先，應(yīng)從國(guó)家層面，即在國(guó)家法律、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)層面得以體現(xiàn)，明確全過(guò)程工程咨詢參與人、監(jiān)督人和管理人的法律責(zé)任；其次，行業(yè)主管部門需要按其行業(yè)項(xiàng)目特點(diǎn)和需求，頒布其全過(guò)程工程咨詢的部門規(guī)章、收費(fèi)管理辦法及規(guī)范性文件，以有力指導(dǎo)全過(guò)程工程咨詢行業(yè)的發(fā)展；第三，地方人民政府應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際需要，制訂并頒布全過(guò)程工程咨詢地方法規(guī)或規(guī)章，以推動(dòng)全過(guò)程工程咨詢?cè)诘胤降陌l(fā)展與落地。
建議2.盡快出臺(tái)全過(guò)程工程咨詢的合同文本，明確不同“菜單”組合模式下的雙方權(quán)力與義務(wù)，將全過(guò)程工程咨詢服務(wù)酬金列入工程總投資中。
全過(guò)程工程咨詢有不同的組合模式。同時(shí)，不同組合模式中，當(dāng)事人間又存在著不同的權(quán)利和義務(wù)，直接影響全過(guò)程工程咨詢結(jié)果。為此，迫切需要行業(yè)管理部門或是行業(yè)協(xié)會(huì)整合資源，組織研究并頒布不同行業(yè)的全過(guò)程工程咨詢合同文本，明確不同牽頭人的責(zé)任、全過(guò)程費(fèi)用構(gòu)成及當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，以規(guī)范引導(dǎo)全過(guò)程工程咨詢健康發(fā)展。
建議3.引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)實(shí)行全過(guò)程工程咨詢的項(xiàng)目實(shí)行中間評(píng)價(jià)
和績(jī)效考核，以消除社會(huì)各界對(duì)這一新生事物的“疑惑”和“詬病”陰影。
時(shí)間是檢驗(yàn)真理的***標(biāo)準(zhǔn)！全過(guò)程工程咨詢較之傳統(tǒng)咨詢模式，是否有利于工程建設(shè)，有利于推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造福于全社會(huì)，關(guān)鍵是其經(jīng)由實(shí)踐檢驗(yàn)，經(jīng)由績(jī)效考核與評(píng)價(jià)。為此，需要在全過(guò)程工程咨詢中，分不同行業(yè)、不同專業(yè)引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，與傳統(tǒng)的咨詢模式從績(jī)效上進(jìn)行比較，以績(jī)效考核作為推動(dòng)其健康發(fā)展的支撐，對(duì)考核中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)整改。同時(shí)，第三方評(píng)價(jià)機(jī)制有利于政府決策，有利于政府頒布相關(guān)文件規(guī)范引導(dǎo)全過(guò)程工程咨詢健康發(fā)展。
建議4.全過(guò)程工程咨詢宜從區(qū)縣級(jí)開始，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再全面推廣。
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展的意見》、《住建部等部門關(guān)于印發(fā)貫徹落實(shí)促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展意見重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》中，提出“一推行二鼓勵(lì)”意見，在政府投資項(xiàng)目中應(yīng)帶頭推行，在民間投資中鼓勵(lì)實(shí)行。目前，在政府投資項(xiàng)目中，作為業(yè)主方的國(guó)有企業(yè)，地方投資平臺(tái)等都有專門的內(nèi)設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，素質(zhì)較高，經(jīng)驗(yàn)豐富，專業(yè)性強(qiáng)、需求并不明顯，而在縣級(jí)投資項(xiàng)目中，特別是以鄉(xiāng)政府作為業(yè)主方的投資項(xiàng)目，幾乎沒有項(xiàng)目管理人員，多利用傳統(tǒng)的臨時(shí)指揮部模式，其專業(yè)素質(zhì)和管理項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)較弱，利用全過(guò)程工程咨詢服務(wù)剛性需求較大。如何與縣區(qū)級(jí)業(yè)主方達(dá)成共識(shí)，是關(guān)鍵之點(diǎn)，亦是“星星之火、可以燎原”的原始點(diǎn)和起爆點(diǎn)。此外，由區(qū)縣級(jí)項(xiàng)目開始，有利于實(shí)施探索并不斷總結(jié)全過(guò)程工程咨詢經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)的推動(dòng)全過(guò)程工程咨詢和從業(yè)機(jī)構(gòu)、人員的發(fā)展。
全過(guò)程工程咨詢是國(guó)內(nèi)工程咨詢業(yè)融入國(guó)際工程咨詢，走向國(guó)際工程咨詢舞臺(tái)的介入點(diǎn)，同時(shí)，也是全面深化改革國(guó)內(nèi)工程咨詢業(yè)的需要。為此，對(duì)工程咨詢企業(yè)，一是要迎合這場(chǎng)改革需要，主動(dòng)探索、參與全過(guò)程工程咨詢；二是要苦練內(nèi)功，掌握全過(guò)程工程咨詢的方法，勇于實(shí)踐。全過(guò)程工程咨詢中有大量的客觀規(guī)律需要研究和探索，并非是把傳統(tǒng)模式中的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、采購(gòu)等人員整合到一起就可以實(shí)現(xiàn)。作為工程咨詢企業(yè)，要想解決業(yè)主在管理項(xiàng)目中的痛點(diǎn)，只有快速培訓(xùn)并加大復(fù)制優(yōu)秀人才，懂得不同專業(yè)接駁規(guī)律與管理技能，才能在這場(chǎng)深化工程咨詢市場(chǎng)改革中得到業(yè)主的認(rèn)可，造福于社會(huì)。為此，作者愿以本文與同行共勉，共同推動(dòng)全面深化工程咨詢也的改革與發(fā)展。
